El silencio administrativo en solicitudes de información ambiental.    Volantazos, donde todo debía ser línea recta.

La ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, junto con su predecesora de 1995 supusieron un avance desde un punto de vista normativo, sin embargo la aplicación por parte de las administraciones deja mucho, mucho que desear.

El primer recurso del político que no quiere dar una información ambiental va a ser no contestar, esconder la cabeza bajo el ala, entre que lo piensa, lo medita ha pasado un més, o dos, que es el máximo de tiempo para contestar.   Bueno, ya tenemos silencio administrativo para ir a los tribunales, pero, ¿Cuál es el sentido de ese silencio administrativo?

En el año 2023, el Tribunal Supremo ha variado su doctrina, en un cambio que no ha generado gran ilusión, ni grandes adhesiones y que se puede califiar de cuestionable, pero es el marco que nos vamos a encontrar a partir de ahora.  Siempre es buena la claridad, pero, algún día alguien se dará cuenta que esta doctrina entra en colisión con la Directriz Comunitaria y puede que hagamos el viaje inverso, con condena en costas, para los pobres y sufridores usuarios de la justicia.   Puedes encontrar un amplio artículo, para complementar esto, en este enlace.

Recordad las asociaciones ambientales de ir cubiertas por la asistencia jurídica gratuita.

Estas sentencias son las SSTS 4/2023, de 9 de enero, recurso de casación 1509/2022 y  STS 2801/2023 de 22 de junio.  Las dos sentencias basan su argumentación en el carácter supletorio de la ley 19/2013 de transparencia.

Esta norma establece expresamente en los apartados 2 y 3 de su Disposición adicional primera lo siguiente:

«Disposición adicional primera. Regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública.
1. (…)
2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan
previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.

La siguiente parte del razonamiento de estas sentencias es que, con apoyo en el artículo 20.4 de la Ley 19/2013, esta norma dispone que «Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada«, y con ello, concluyen, que el silencio de la Administración ante una solicitud de información medioambiental formulada en 2019 -esto es, tras la entrada en vigor de la Ley 19/2013- debe ser interpretado en sentido negativo.

Concluyen también que

Esta conclusión, por otra parte, respeta la previsión general establecida en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015,
que dispone que » En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que
la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo
máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada
por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de
Derecho de la UniónEuropea o de Derecho internacional aplicable enEspaña establezcan lo contrario», dado que
en este caso es, precisamente, una norma con rango de ley la que establece el sentido negativo del silencio
de la Administración.

Criticaría yo también, que si la ley no dice nada, es porque no quiere decirlo (lo veremos seguidamente), y porque la ley quería un silencio administrativo positivo, para cumplir con las directivas europeas.

Sin embargo, si nos apoyamos en otros extremos, que se vieron en la formación de la primera jurisprudencia, vemos que no es una doctrina concluyente.  Recordamos los antecedentes de la primera doctrina, aún aplicables:

a.  Los antecedentes normativos.

La ley 27/2006 guardó silencio en relación al carácter del silencio. Sin embargo, a la vista de la evolución en la normativa del acceso a la información ambiental, cabe interpretar sin ningún género de dudas que la ley fijaba inequívocamente el sentido del silencio, y establece el silencio positivo.

La primera regulación sobre el acceso a la información ambiental fue la Ley 38/95 de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la Información en materia de Medio Ambiente, y estableció que ante la falta de contestación, el silencio era negativo:

Artículo 4. Resolución de las solicitudes.

 Las Administraciones públicas deberán resolver las solicitudes de información sobre el medio ambiente en el plazo máximo de dos meses a partir del día de la fecha en que aquéllas hayan tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano administrativo competente. Si venciese este plazo sin que hubiera recaído resolución expresa del órgano competente, la solicitud se entenderá desestimada.

Sin embargo, esta ley fue modificada mediante Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, eliminando la referencia a que la solicitud se entenderá desestimada.   La exposición de motivos de esta ley decía:

“Finalmente, en el ámbito de la acción administrativa medioambiental, se introducen diversas modificaciones en la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, incluyendo las diligencias judiciales o administrativas sancionadoras preliminares entre los supuestos en que no debe facilitarse la información, suprimiendo el silencio negativo, estableciendo el régimen de recursos en vía administrativa e introduciendo la posibilidad de exigencia de abono de tasas, para conciliar la norma con las exigencias del derecho comunitario.”

 Finalmente el artículo 4.1 quedó redactado de la siguiente manera:

 «1. Las Administraciones públicas deberán notificar las resoluciones relativas a las solicitudes de información sobre el medio ambiente en el plazo máximo de dos meses, a partir de la fecha en que aquéllas hayan tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano administrativo competente.

De esta modificación se interpretaba claramente la voluntad del legislador de establecer el silencio positivo para los casos de falta de contestación.

La Ley 27/2006 de 18 de julio de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que ha regulado esta materia en los artículos 10 a 13, no ha recogido expresamente el silencio negativo.

En cualquier caso, el silencio positivo es la respuesta más acorde con la formulación prevista en la Ley 30/92 RJ-PAC. En la Ley 30/92 RJ-PAC, se establece la regla general del silencio administrativo positivo, y sólo existirá silencio negativo cuando una norma con rango de Ley o una norma de Derecho Comunitario Europeo establezca el silencio negativo ( art. 43.1)».

b. La jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia recogió en su momento el silencio administrativo positivo.

Diversos Tribunales Superiores de Justicia han consideraron que el silencio, en estas situaciones, es positivo, como las STSJ Canarias 60/2010 de 14 de mayo.   Sección 2, STSJ Canarias 64/2010 de 24 de mayo, por otro lado, la STSJ Canarias 72/2010 de 11 de junio.   Sección 2.  O también la STSJ Castilla y León 25 de mayo de 2012. Sección primera, con sede en Burgos.   La sentencia que dio lugar a la Sentencia del Tribunal Supremo fue la Sentencia 649/2012 de 5 de diciembre de la sección quinta del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

c.  La doctrina también se inclina por el silencio administrativo positivo en materia medioambiental, y a tal efectos podemos citar:

• José Antonio Pazquín Lizarraga y Angel Ruiz de Apodaca Espinosa. Información, participación y justicia en materia de medio ambiente. Comentario sistemático a la Ley 27/2006, de 18 de julio,
• Betancor Rodríguez (2001).
• Lozano Cutanda (2001: 113)
• I Lasagasaster herrarte, A. García Ureta e I Lazcano Brotons (2005: 25)
• Sanchís Moreno (2007: 19)
• Severiano Fernández Ramos (2009:172)

 d.  La Jurisprudencia comunitaria desautoriza el silencio administrativo negativo cuando se trata de información ambiental.

De la STJUE de 21 de abril de 2005 («Pierre Housieaux «) analizada por la recurrente, sólo se puede extraer la conclusión contraria a la de la Generalitat Valenciana, y en el mismo sentido que interpreta la sentencia recurrida.

Tal y como cita la sentencia Pierre Housieaux en su apartado 35:

“el artículo 3, apartado 4, de la mencionada Directiva se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración en el plazo de dos meses.   En estas circunstancias, la decisión denegatoria presunta constituye ciertamente una <respuesta> en el sentido de esta disposición pero debe considerarse ilegal”, y reitera en el apartado 36, in fine: “No obstante, el citado artículo 3, apartado 4 se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo de dos meses.   En esta circunstancia debe considerarse que la decisión denegatoria presunta es ilegal”.

Podéis consultar la sentencia, aquí:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:62004CJ0186

El supuesto de hecho de esta sentencia era una cuestión prejudicial del Consejo de Estado Belga, cuyo objeto era, entre otras cuestiones, la interpretación de los artículos 3. 4 y 4 de la directiva 90/313, en relación al Decreto Belga de 29 de agosto de 1991 sobre acceso a la información medioambiental, que transponía la anterior directiva.

En concreto, dichas disposiciones establecían:
Artículo 3.4:   “Las autoridades públicas deberán responder a los interesados lo antes posible y dentro del plazo de dos meses.   Se deberán indicar las razones de la denegación de la solicitud de información”

 Artículo 4: “La persona que considere que su solicitud de información ha sido denegada o ignorada sin motivo justificado, o que haya recibido una respuesta inadecuada por parte de una autoridad pública, podrá presentar un recurso judicial o administrativo contra la decisión de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional en la materia”.

El Consejo de Estado Belga planteó entre otras, las siguientes cuestiones:

En primer lugar si el plazo de dos meses era un plazo de orden, es decir un plazo meramente indicativo para la autoridad que debe resolver o un plazo imperativo cuyo respeto es obligatorio para dicha autoridad.

Por otro lado planteó si los citados artículos prohibían que un ordenamiento jurídico nacional en la materia, interprete el silencio de la autoridad ante la que se ha presentado una solicitud de información mantenido durante los dos meses, a los que se hace referencia en el artículo 3.4 de la Directiva, como una denegación presunta de la solicitud y que, por consiguiente, no está motivada, pero que puede ser objeto del recurso judicial o administrativo previsto en el artículo 4.

En relación a la primera cuestión consideró que era un plazo imperativo, y en relación a la cuestión del silencio, como ya se ha visto anteriormente, el TJCE concluía:

“el artículo 3, apartado 4, de la mencionada Directiva se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración en el plazo de dos meses.   En estas circunstancias, la decisión denegatoria presunta consituye ciertamente una <respuesta> en el sentido de esta disposición pero debe considerarse ilegal”.

Es decir, el silencio administrativo negativo, no es ilegal por su naturaleza de no contestación, sino por la falta de motivación.

A la vista de todo lo anterior, no se puede concluir, como realiza la Administración Recurrente, que el TJCE establezca el silencio negativo cuando no se responda a las cuestiones ambientales que una persona física o jurídica plantee.

Las Directivas Comunitarias no regulan el sentido del silencio, que dejan a la competencia de las normativas nacionales, pero dicen que cualquier respuesta negativa, debe ser motivada, lo cual convierte al silencio negativo en imposible, ya que la esencia del silencio administrativo es incompatible con la motivación.

La Directiva que dio lugar a esta sentencia fue modificada.  Ahora está vigente la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo.  Pero, los preceptos que dieron lugar al recurso, siguen diciendo lo mismo, y se sigue exigiendo la motivación:

Art.  3.4:   «Los motivos de la negativa a facilitar la información parcial o totalmente en la forma o formato solicitados se comunicarán al solicitante en el plazo contemplado en la letra a) del apartado 2.»

e.   Quien viola la norma no puede beneficiarse de ello.

Ahora sabemos (los que solicitamos información ambiental a veces), que el silencio administrativo es negativo.  Pero, es una pelea diaria con la administración que no nos dice el sentido del silencio y acabamos en esta situación.  Recordemos que la ley 39/2015 dice:

21.4   «4. Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.«

 Art.  53

»  1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo«

 Estos artículos son ampliamente incumplidos, y hay muchos casos (más allá de la infomación ambiental), en que es muy difícil saber cuál es el sentido del silencio.   En mi caso, en las solicitudes de todo tidpo informo que si no me dicen nada, entiendo que el silencio es positivo/negativo, y ruego que me informen.  Porque elegir una vía u otra supone desestimación y condena en costas.

Podéis encontrar mi esquema sobre solicitud de información ambiental en la Comunidad Valenciana.