El estudio de impacto ambiental debe proponer  alternativas y valorar cuál es la mejor de ellas.    Hemos visto en otro post, la importancia del análisis de los efectos acumulativos y sinérgicos en la evaluación de impacto ambiental.   Aquí también repasaremos las principales líneas jurisprudenciales respecto a este estudio de alternativas.

Regulación en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental,

Esta ley, al regular la evaluación de impacto ambiental, establece que cualquier actuación debe valorarse frente a otras posibles alternativas, incluida la alternativa 0.

En el mismo artículo 1, de esta ley, ya cita expresamente a esta selección de alternativa:

Artículo 1. Objeto y finalidad.

1. 1. Esta ley establece las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible, mediante:

(…)

1. 1. b) el análisis y la selección de las alternativas que resulten ambientalmente viables;

El artículo 5, al definir el estudio de impacto ambiental,señala que:   “También analiza las diversas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables”, considerando que cualquier actuación debe valorarse en relación a otras alternativas viables.

igualmente, el artículo 35, amplía el contenido del Estudio de impacto ambiental

Artículo 35. Estudio de impacto ambiental.

1. 1. Sin perjuicio de lo señalado en el artículo 34.6, el promotor elaborará el estudio de impacto ambiental que contendrá, al menos, la siguiente información en los términos desarrollados en el anexo VI:

(…)

1. 1. b) Descripción de las diversas alternativas razonables estudiadas que tengan relación con el proyecto y sus características específicas, incluida la alternativa cero, o de no realización del proyecto, y una justificación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos del proyecto sobre el medio ambiente.

El ANEXO VI, amplía de nuevo el contenido, señalando que:

2. Examen de alternativas del proyecto que resulten ambientalmente más adecuadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.1.b) que sean técnicamente viables, y justificación de la solución adoptada.

a) Un examen multicriterio, estudiado por el promotor, de las distintas alternativas que resulten ambientalmente más adecuadas, y sean relevantes para el proyecto, incluida la alternativa cero, o de no actuación, y que sean técnicamente viables para el proyecto propuesto y sus características específicas; y una justificación de la solución propuesta, incluida una comparación de los efectos medioambientales, que tendrá en cuenta diversos criterios, como el económico y el funcional, y entre los que se incluirá una comparación de los efectos medioambientales. La selección de la mejor alternativa deberá estar soportada por un análisis global multicriterio, donde se tenga en cuenta, no sólo aspectos económicos, sino también los de carácter social y ambiental.

b) Una descripción de las exigencias previsibles en el tiempo, en orden a la utilización del suelo y otros recursos naturales, para cada alternativa examinada.

c) Respecto a la alternativa 0, o de no actuación, se realizará una descripción de los aspectos pertinentes de la situación actual del medio ambiente (hipótesis de referencia), y una presentación de su evolución probable en caso de no realización del proyecto, en la medida en que los cambios naturales con respecto a la hipótesis de referencia puedan evaluarse mediante un esfuerzo razonable, de acuerdo a la disponibilidad de información medioambiental y los conocimientos científicos.

(…)

1. 1. e) Estudio comparativo de la situación ambiental actual, con la actuación derivada del proyecto objeto de la evaluación, para cada alternativa examinada.

1. 4. Identificación y valoración de impactos, tanto en la solución propuesta, como en sus alternativas.

1. 1. a) Se incluirá la identificación, cuantificación y valoración de los efectos significativos previsibles, de las actividades proyectadas sobre los aspectos ambientales indicados en el apartado 3 para cada alternativa examinada. En su caso, se incluirán las modelizaciones necesarias para completar el inventario ambiental, e identificar y valorar los impactos del proyecto.

Jurisprudencia respecto a las diversas alternativas.

Los estudios de impacto ambiental deben poner sobre la mesa diferentes alternativas, incluyendo diferentes opciones de emplazamiento.  Así lo recuerda la STS de 19 de julio de 2004.   En el mismo sentido la STS de 7 de octubre de 2009 (rec. 1570/2005), STS 263/2017, de 16 de febrero (rec. 383/2016)

La STS 01/07/2008 REC:6956/2005, recoge que no se tiene porqué evaluar todas las opciones propuestas por el público, pero tiene la obligación de “examinar las propuestas y dar una respuesta explicativa de por qué las acoge o las rechaza”.

La STS de 04/04/2013 REC:5261/2009 afina la situación anterior y dice que sí se deben evaluar al menos las que había propuesta la administración.    El Tribunal Supremo considera, que “es cierto que la STS de uno de julio de 2008 dice que la DIA no tiene que pronunciarse sobre todas las alternativas que se hagan valer por el público durante la fase de exposición; pero es que en este caso ni siquiera se han evaluado las diferentes alternativas propuestas por la Administración promotora del proyecto. sólo se ha evaluado una de ellas;”

La sentencia: 62/2024 de 17/01/2024 Recurso: 2859/2022 enjuicia la aprobación de un plan general donde en la evaluación inicial, sólo existía una única alternativa, para en un momento posterior de la tramitación, añadir el resto de alternativas.    Las alternativas se deben valorar desde un inicio.

Acorde con esta explicación, el art. 18 exige que a la solicitud de inicio de la EAE se acompañe el borrador del plan y un documento inicial estratégico que contenga, al menos, los objetivos de la planificación, el contenido del plan propuesto “y de sus alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables“, el desarrollo previsible del plan, su potencial impacto ambiental y en el cambio climático, y su incidencia previsible en los planes sectoriales y territoriales concurrentes. 

De esta forma, la ley impone el análisis de alternativas desde la perspectiva medioambiental ya en la fase preliminar de borrador, reforzando así la función preventiva de la EAE que deriva del principio de cautela que la sustenta. Es quizás en la valoración ambiental de las posibles alternativas, ya desde una fase preliminar, donde reside el mayor valor del procedimiento de evaluación ambiental de los planes que inciden en el medio natural.”

Resumen de las diferentes sentencias.

STS de 19 de julio de 2004.   El estudio de Impacto ambiental debe contener diferentes opciones de emplazamiento

“Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 19857337 , el artículo 2-1-b) del R.D.L. 1302/86 y los artículos 7, 8, 9 y 10 de su Reglamento aprobado por R.D. 1131/88, de 30 de Septiembre . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337 , que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la “descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento”. Nada de esto se ha hecho en el caso de autos. Como veíamos antes, de las razones por las que se ha decidido la instalación de la planta discutida en un sitio concreto (laEstación de Aguas Residuales de Arazuri) sólo sabemos la de que allí se encontraba ya construido un edificio que podría ser útil a estos efectos, lo que no sirve en absoluto de justificación para la protección de la salud humana y del medio ambiente. “

La STS 01/07/2008 REC:6956/2005, recoge que no se tiene porqué evaluar todas las opciones propuestas por el público, pero tiene la obligación de “examinar las propuestas y dar una respuesta explicativa de por qué las acoge o las rechaza:

“Formulado en estos términos, el tercer motivo de casación debe correr la misma suerte que los anteriores. Por muchas que sean las alegaciones que las sostengan, la Administración no viene “obligada” en estrictos términos jurídicos a elaborar una declaración de impacto ambiental sobre todas y cada una de las alternativas que se propongan en la fase de información pública. Su obligación a este respecto se traduce en examinar las propuestas y dar una respuesta explicativa de por qué las acoge o las rechaza.”

STS de 7 de octubre de 2009 (rec. 1570/2005)  Deben valorarse diversas opciones.  La falta de valoración de opciones determina la nulidad de la DIA

Alegado en el recurso que el estudio de alternativas no debe contener, necesariamente diversas alternativas de ubicación, el TS resuelve:

“El Estudio de Impacto Ambiental, como la correspondiente Declaración cuentan con el objetivo de la preservación de los recursos naturales y del medio ambiente de una determinada zona que ha de ser elegida como consecuencia de la exclusión de otras alternativas previa la correspondiente comparación de los efectos de la ubicación en los diversos aspectos medioambientales de la zona; circunstancia que, como venimos exponiendo, en el supuesto de autos no ha acontecido al haberse elegido la utilización de unas instalaciones preexistentes sin el preceptivo estudio al que nos venimos refiriendo.”

“Desde un punto de vista ambiental la opción menos dañina es, evidentemente, la no construcción del parque eólico, pero, tal y como dice la promotora, la opción alternativa es mejor económicamente, según alega la parte actora para Norvento. Ahora bien, no hay que olvidar que el objetivo del EsIa y de la propia DIA no es otro que la preservación del medio ambiente, como establece el art. 7.1. b) TRLEIA, con lo que tal precepto se considera infrigido.

la STS de 30/11/2012 REC:2482/2009, en un caso, en que no había ningún tipo de alternativas, concreta que la DIA es nula

“Téngase en cuenta que el Real Decreto Legislativo 1302/1986, que tiene el carácter de legislación básica ex artículo 1 , ya en su exposición de motivos explica que para ” evitar los atentados a la naturaleza, proporcionando una mayor fiabilidad y confianza a las decisiones que deban adoptarse, al poder elegir, entre las diferentes alternativas posibles, aquella que mejor salvaguarde los intereses generales desde una perspectiva global e integrada y teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad proyectada “.

OCTAVO.- Acorde, por tanto, con tal declaración general y en aplicación de expresado marco normativo que proporciona la norma comunitaria –Directiva 85/337/CEE, de 27 de Junio de 1985–, y la legislación básica del Estado –el RD Legislativo de 1986 y el Reglamento de ejecución de 1988–, venimos declarando, por todas, Sentencia de 19 de julio de 2004 (recurso de casación nº 3080/2001 ), y otras después de 27 de junio de 2007 (recurso de casación nº 8668/2003 ) y de 8 de septiembre de 2009 (recurso de casación nº 5194/2005 ) que << Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige elartículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 1985/337 , elartículo 2-1-b) del R.D.L. 1302/86 y los artículos 7 ,8 ,9 y10 de su Reglamento aprobado por R.D. 1131/88, de 30 de Septiembre . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337 , que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la ” descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento”. (…) Nada de esto se ha hecho en el caso de autos. “

la STS de 04/04/2013 REC:5261/2009.   La situación había sido enjuiciada previamente y el Tribunal Superior de Justicia consideró que se había privado al órgano ambiental de la posibilidad de enjuiciar las diferentes alternativas, al descartar el órgano sustantivo, dos de ellas.

El Tribunal Supremo considera, que 

“Es cierto que la STS de uno de julio de 2008 dice que la DIA no tiene que pronunciarse sobre todas las alternativas que se hagan valer por el público durante la fase de exposición; pero es que en este caso ni siquiera se han evaluado las diferentes alternativas propuestas por la Administración promotora del proyecto. sólo se ha evaluado una de ellas; lo que a fin de cuentas demuestra que el órgano ambiental se vio condicionado, al emitir la DIA, por la precipitada aprobación del proyecto por parte del órgano sustantivo. Es decir, se insiste: la subsanación pretendida no ha cumplido con su finalidad, que era permitir el cumplimiento a posteriori de los fines del procedimiento de impacto ambiental.”

STS 263/2017, de 16 de febrero (rec. 383/2016):   Deben valorarse diferentes alternativas de ubicación.

“Se concluye luego que: “En definitiva, el tanto el Estudio de Impacto Ambiental, como la correspondiente Declaración, tienen como objetivo la preservación de los recursos naturales y del medio ambiente de una determinada zona que ha de ser elegida como consecuencia de la exclusión de otras alternativas, previa la correspondiente comparación de los efectos de la ubicación en los diversos aspectos medioambientales de la zona; circunstancia que, como hemos expuesto, en el supuesto de autos no ha acontecido, al haberse autorizado la ubicación de la planta de tratamiento y gestión de residuos peligrosos en una parcela situada en dominio público marítimo- terrestre, sin la valoración de otras posibles alternativas de emplazamiento, lo que vicia de nulidad la evaluación de impacto ambiental realizada”.

 STS 556/2017, de 30 de marzo, y la visión conjunta necesaria para el análisis.  Un estudio de sinergias no puede paliar la falta de una evaluación conjunta.

Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2017, rec. 1137/2014.   Irregularidades en las declaraciones de impacto ambiental conllevan la nulidad o anulabilidad.

A salvo que haya podido incurrirse en alguna irregularidad menor, en efecto, la indebida realización del trámite ambiental impide, con carácter general, alcanzar a la actuación administrativa que pretenda realizarse la finalidad propia que por medio de dicho trámite pretende preservarse, esto es, la debida toma en consideración y ponderación de los valores ambientales confluyentes. 

Igualmente, en relación a la evaluación ambiental estratégica, la Sentencia: 62/2024 de 17/01/2024 Recurso: 2859/2022.  Esta sentencia enjuicia la aprobación de un plan general donde en la evaluación inicial, sólo existía una única alternativa, para en un momento posterior de la tramitación, añadir el resto de alternativas.    recopila la jurisprudencia existente en esta cuestión y los argumentos en esta dirección. 

Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 17/11/2020 RES:269/2020 REC:7135/2019

Avalada por STS 09/02/2022 RES:160/2022 REC:720/2021

La falta de análisis de tales efectos sinérgicos o acumulativos de las dos fases comporta la nulidad de los condicionantes ambientales de la DIA que forman parte del proyecto.

Lo mismo con estudio de alternativas.