El Tribunal Supremo y el cambio climático

Tribunal Supremo y cambio climático

Recientemente, hablamos de julio de 2023, el Tribunal Supremo ha estudiado el  cambio climático y ha resuelto en dos sentencias, sendas demandas que pretendían ahondar en las medidas que deben tomarse para atajar el cambio climático.

Las dos demandas fueron presentadas por asociaciones ambientales:  «GREENPEACE ESPAÑA», «ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA», «OXFAM INTERMÓN», «COORDINADORA DE ONGS PARA EL DESARROLLO» y algún particular.   Demandantes al que hay que agradecer su actuación.

En una de las demandas se solicitaba la nulidad del PNIEC, que en estos momentos, se está revisando. En la otra se pedía sentencia contra la inactividad de la administración en tomar medidas frente al cambio  climático.

Las dos sentencias son la STS 1038/2023 de 18 de julio y la STS 1079/2023 de 24 de julio.

Voy a realizar un resumen para juristas con curiosidad y con prisas.  Para más detalle, acudan a las sentencias.

Respecto al PNIEC.

El PNIEC, su naturaleza reglamentaria y los vicios que puede adolecer.

El Tribunal Supremo analiza el PNIEC, como instrumento para atajar el cambio climático.   La primera conclusión es que este instrumento, es un reglamento, incardinado dentro de la actividad planificadora, por ello, como reglamento, su invalidez sólo puede realizarse mediante nulidad, por infringir la ley, la Constitución u otra norma superior. Por otro lado, al ser reglamento, las posibilidades de enjuiciamiento son más limitadas, pues sólo puede pedirse, como regla general, la nulidad de la disposición, no el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

Como dice la sentencia, lo que se pretende por las recurrentes es que nosotros declaremos, no solo la nulidad del Plan, en su totalidad o parcialmente, sino que, además, impongamos la forma en que ha de quedar redactado el mismo en cuanto a los objetivos de reducción de las emisiones de GEI. Y sobre esta cuestión va a concretarse el debate y la decisión.

El tribunal razona que puede controlar la legalidad de la potestad reglamentaria, pero no puede imponer los criterios de oportunidad, salvo, cuando lo impongan normas de superior rango.

Para resumir su razonamiento, el Tribunal Supremo, concluye que “Los Tribunales revisan las disposiciones generales (artículo 106 de la Constitución), en nuestro caso, el PNIEC, pero no la potestad reglamentaria.”

El Tribunal además de declarar que no se encuentra vinculado por lo decidido por sentencias de tribunales de otros países, niega que exista jurisprudencia en España que autorice a los Tribunales a imponer a la Administración la forma en que han de quedar redactados los preceptos de un reglamento.

Aclara que la que se cita en la demanda y que se extrae de la STS de 20/03/2019 se refiere a supuestos de inactividad u omisiones reglamentarias, o “supuestos en los que es la propia norma de rango superior, la Ley, la que impone a la Administración que imperativamente proceda a la promulgación de un reglamento”.

La sentencia estudia la trascendencia de los defectos formales en la aprobación del reglamento y recuerda que estos vicios formales deben tener una gran entidad.   La omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.
“… Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte.”

Los vicios procedimentales del PNIEC denunciados por los recurrentes

El tribunal rechaza que sea un vicio que sólo se contemplen dos opciones y que se realice muy poco antes de la aprobación. Tampoco estima que la falta de plataformas de diálogo multinivel sea motivo de nulidad.

La reducción de las emisiones que obliga el acuerdo de París, y los que está obligado a realizar España.

Los demanantes alegan que para cumplir los acuerdos de París, y evitar los efectos que produciría el cambio climático en la actual situación, solo podrían alcanzarse elevando la reducción de emisiones de GEI al 55 % en vez del 23 % previsto en el PNIEC.

La sentencia comienza a hilar, las razones, por la que va a negar una actuación reductora de emisiones.

De un lado, el Acuerdo de París, no establece obligaciones especialmente concretas, ni un 55% de reducción en sus artículos 3 y 4:

Artículo 3
En sus contribuciones determinadas a nivel nacional a la respuesta mundial al cambio climático, todas las Partes deberán realizar y comunicar los esfuerzos ambiciosos que se definen en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 13 con miras alcanzar el propósito del presente Acuerdo enunciado en su artículo 2. Los esfuerzos de todas las Partes representarán una progresión a lo largo del tiempo, teniendo en cuenta la necesidad de apoyar a las Partes que son países en desarrollo para lograr la aplicación efectiva del presente Acuerdo.

Artículo 4
1. Para cumplir el objetivo a largo plazo referente a la temperatura que se establece en el artículo 2, las Partes se proponen lograr que las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible, teniendo presente que los países en desarrollo tardarán más en lograrlo, y a partir de ese momento reducir rápidamente las emisiones de gases de efecto invernadero, de conformidad con la mejor información científica disponible, para alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción antropógena por los sumideros en la segunda mitad del siglo, sobre la base de la equidad y en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.

2. Cada Parte deberá preparar, comunicar y mantener las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional que tenga previsto efectuar. Las Partes procurarán adoptar medidas de mitigación internas, con el fin de alcanzar los objetivos de esas contribuciones.

De otro lado, en las sentencias razonan la peculiar normativa del Derecho de Tratados y la imposibilidad de concretar un determinado contenido de política económica en una disposición administrativa de carácter general.

“La idea de abordar un desarrollo sostenible ha sido una constante en todos los documentos internacionales que en el Convenio de París se apunta ya en su Preámbulo cuando se reconoce que «las Partes pueden verse afectadas no solo por el cambio climático, sino también por las repercusiones de las medidas que se adopten para hacerle frente» y precisamente por los efectos de las medidas que se adopten para la sociedad, se dispone en su artículo 4 que las medidas de reducción de emisiones de GEI deben acometerse «sobre la base de la equidad y en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.”

Viene a resumir y llegar a la conclusiones que cualesquiera medidas van a afectar a la economía y al bienestar de la población. Y.., ellos no pueden imponer una concreta política económica al gobierno.

También argumentan que el tratado de París está firmado tanto por España, como por la Unión Europea, y, la Unión Europea debe concretar los objetivos.

España tenía pleno derecho a asumir los compromisos que le imponía el Convenio mediante la acción conjunta en la Unión, opción, por lo demás, siempre más efectiva porque el ámbito territorial supranacional es a toda lógica más efectivo que las decisiones individuales.”.

Afección por la aprobación de la ley de cambio climático. La ley es posterior al PNIEC, pero tuvieron cierta tramitación paralela. En cualquier caso, la ley también establece un objetivo del 23 %. El Tribunal no considera necesario acudir al Tribunal Constitucional.

Posteriormente se apoya en la indefinición de los tratados y en la obligatoriedad relativa de los mismos.

Lo que se quiere poner de manifiesto es que las evidentes consecuencias que para la economía nacional comportaría un aumento de reducción de emisiones como la pretendida, han de ponderarse con los efectos que dichas medidas tendrían para la propia economía nacional.

“Son necesarias las anteriores consideraciones porque en la argumentación de los recurrentes se hace el planteamiento, al que ya nos hemos referido, de que el Convenio establece un mandato imperativo — carácter reglado– que impone al Estado Español la adopción de medidas concretas de reducción de emisiones –el 55%– que es lo que imponen las publicaciones científicas que se aportan al proceso, por lo que no es una opción del Estado poder adoptar un esfuerzo de reducción de emisiones inferior, de donde se termina con el suplico de la demanda que examinamos. Pero ese argumento, claramente voluntarista en su estructura, parte de una premisa incorrecta que comporta una conclusión errónea. Ya hemos visto el alcance del Convenio en cuanto a las obligaciones asumidas por todas las Partes, también por el Estado Español, y ciertamente que ese esfuerzo, como exigencia de principio con el único resultado final de límite de aumento de temperatura y sin plazo expreso, es el que deberá ser asumido por las Partes, con dos condiciones que ciertamente se reseñan en las alegaciones de los recurrentes, de comunicar las medidas adoptadas y la progresividad en sus revisiones. Y a la vista de esos compromisos no puede reprocharse al Estado Español un incumplimiento de tales obligaciones porque, como ya se ha dicho, ha adoptado la decisión de integrarse en el compromiso asumido a nivel de la Unión y, como consta en todos los documentos aportados, la Unión es, a nivel mundial, la que ha liderado los mayores compromisos del Convenio.”

Y rechazan las demandas y condenan en costas.

Mi muy humilde valoración.   Dado que los tratados internacionales no fijan ese requisito del 55%, acudir a nuestro alto tribunal era un poco arriesgado, aunque había que hacerlo.    Con las normas actuales, era más probable la desestimación que la estimación.

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