Acción pública y participación como codemandada

Acción pública y ser codemandado

Ejercer la acción pública y participar en el proceso contencioso administrativo como parte codemandada, es una situación que no es extraña en los tribunales.   La asociación en la que participo, Acció Ecologista – Agró, ha participado y participa en numerosas ocasiones como codemandados.

Recientemente, la parte actora en un procedimiento en la que nos hemos personados como codemandados, ha recurrido nuestra personación.  Según argumentaba, la acción pública no es compatible con la participación como codemandados.

Nuestra visión no es la misma.

¿Es una situación examinada por los tribunales el ejercicio de la acción pública y participación en el proceso como codemandada?

No es fácil encontrar sentencias que traten esta situación, porque no se impugna la legitimación pasiva en el ejercicio de la acción pública.    Una compañera me hizo llegar el auto 52/2023 del TSJ Extremadura de fecha, 16 de marzo de 2023, donde, después de examinar la ley 27/2006, y en concreto los artículos 22 y 23, se dice:

Asimismo, la justicia gratuita debe reconocerse con independencia de la posición procesal que ocupe ADENEX. Si la justicia gratuita es procedente para ser parte actora, también lo es para comparecer como parte demandada.”

El centro de la decisión no era si es posible ser parte codemandada si se ejerce la acción pública.   El objeto era si en ese caso, podía ser beneficiar del derecho a la asistencia jurídica gratuita.   Pero, indirectamente lo admitía.

Otra compañera, me hizo llegar la STSJ Castilla y León 260/2022, 21 de Octubre de 2022, que trata el asunto desde un punto de vista más directo y admite que la acción pública y la posición de codemandados es compatible.

La situación en la práctica diaria

Lo que sí que se puede encontrar mucho a menudo, son litigios, donde hay asociaciones actuando como codemandadas en procedimientos. Por ejemplo, en litigios, en los que esta parte, está participando:

Recientemente, hemos participado en ejercicio de la acción pública, como codemandados en el recurso frente al PORN del parque natural del Turia, sin que el resto de partes o el Tribunal hayan visto problemas de legitimación (Sentencias TSJ *CAV 319/2023 de 15 de junio, 377/2023 de 12 de julio, y 444/2023 de 15 de septiembre). Ahora mismo estamos personándonos en otros cuatro procedimientos ante el TSJ, y hay que decir que también en otros tribunales se da la situación. Por ejemplo, esta situación se ve a la STSJ M 29/2021 de 29 de enero, o STSJ CL 2682/2009 de 11 de mayo, de las que hemos podido encontrar.

En el mismo sentido, es muy habitual que  se encuentre personaciones otras asociaciones defensoras de su ámbito de actuación, sean asociaciones de pescadores, o cazadores. Por ejemplo, en pleitos, en los que ha participado esta asociación: STSJ CV 1899/2008 de 6 de mayo, en relación al PRUG de la Albufera, una asociación de cazadores, o la STJCAV 423/2023 de 31 de julio, en relación a la federación de pesca.

Ninguna norma prohíbe expresamente participar como codemandado a asociaciones, todo lo contrario, y como veremos seguidamente, es razonable la interpretación de permitir actuar como codemandado.

 Legitimación pasiva de asociaciones con carácter general

Más allá de la legitimación de acuerdo con la ley 27/2006, que desarrollaremos seguidamente, la Ley 29/98 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, el artículo 21, dice:

  1. Se considera parte demandada:
    (…)
    b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

No habría que argumentar en profundidad para entender que las asociaciones pueden estar legitimadas directamente por la ley 29/98 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, siempre que la decisión del procedimiento afecte a sus intereses legítimos. Y sin necesidad de acción pública, tan solo justificando su interés legítimo.

La interpretación contraria puede ser que el artículo 21.1 b de la ley 29/98 se aplica a todas las entidades, menos a las ONGs. Esta interpretación es contraría en los artículos 14 (Igualdad de todos ante la ley), 23 (derecho a participar en los asuntos públicos directamente) y 24 (derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y de los Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos) de la Constitución.

Cómo dice la STS 25/06/2008, en relación al interés, las asociaciones ambientales cuentan con un especial interés legítimo colectivo:

“En síntesis, como ya hemos expuesto mediante la trascripción que hemos realizado de la sentencia de instancia, la tesis que se mantiene por la misma es la de la ausencia —en la Asociación recurrente— de un interés directo para la impugnación de los actos reseñados, ya que, según se expresa, con lo único que cuenta la actora es con un mero interés por la legalidad que a la misma no le corresponde defender, sin que exista una acción popular en el ámbito ecológico, salvo en sus aspectos urbanísticos y atmosféricos. Esto es, que, de conformidad con lo establecido en el artículo 19.1.b) de la LRJCA , no se trata la recurrente de una de las “asociaciones … que resulten afectada(o)s o estén legalmente habiltada(o)s para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos”. No podemos acoger tal planteamiento, pues la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española, y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad —como utilidad substancial para la misma en su conjunto—, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo que se pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionado medioambiental impuesto en la construcción del Aeropuerto de Castellón o el desarrollo de su evaluación ambiental. Esto es, y sin perjuicio de lo que luego añadiremos en respuesta al siguiente motivo, la especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos. La recurrente, pues, al impugnar los actos frente a los que se dirigieron las pretensiones objeto del presente recurso, actuó —al hacerlo con la finalidad con que lo hizo— debidamente legitimada y en el marco de legitimación permitido por el artículo 19.1.b) de la LRJCA , que hemos de considerar infringido.”

La acción pública no puede cercenar las posibilidades de participación como codemandado que reconoce la LJCA.  La acción pública y participación en el proceso como codemandada, ya está permitida genéricamente en la legitimación pasiva.

Puerta abierta a ser codemandadoLegitimación en acción pública según los sectores, excluyendo la Ley 27/2006.

La acción pública se puede encontrar en diversos sectores:  urbanismo, costas, parques naturales, patrimonio histórico o medio ambiente.    Hablaremos posteriormente de la legitimación especial para el medio ambiente.

En tal sentido:

Artículo 62.1 del RDLeg 7/2015, de 30 de octubre por la que se aprueba la Ley de suelo y rehabilitación urbana,

Artículo 62. Acción pública.

  1. Es pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los tribunales contencioso–administrativos la observancia de la legislación y otros instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

Artículo 109 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (art. 109),

“1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en esta Ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación”

Artículo 39 de la ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales 

“Artículo 39. Acción pública.

Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los tribunales de justicia la estricta observancia de los preceptos relativos a los parques nacionales existentes en esta ley, en las leyes declarativas de los parques nacionales y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación.”

Las expresiones: observancia de la legislación y otros instrumentos de ordenación territorial y urbanística, la observancia de lo que establecen esta Ley y las disposiciones que se dictan para su despliegue y aplicación, cumplimiento de lo que establecen esta ley y las normas y los planes que la despliegan o ejecutan o estricta observancia de los preceptos relativos a los parcas nacionales existentes en esta ley, en las leyes declarativas de los parcas nacionales y en las disposiciones que se dictan para su desarrollo y aplicación, son claras y válidas, tanto para ser demandante, como codemandado. 

Garantizar el cumplimiento de la ley, o la observancia de lo que establece la ley, que reconocen el resto de acciones populares, se desarrolla, tanto recurriendo un acto ilegal, como defendiendo un acto legal. Todas estas normas lo mencionan sin dudas ni dobles interpretaciones.

Acción pública y participación en el proceso como codemandada en Convenio de Aarhus, directivas y Ley 27/2006

La acción pública en asuntos ambientales que recoge la Ley 27/2006 tiene una redacción especial.   En tanto la norma viene recogida desde un convenio internacional y las directivas europeas, su redacción se aleja de lo que viene siendo habitual en otras normas de nuestro ordenamiento.

El precepto dice lo siguiente:

Artículo 22. Acción popular en asuntos medioambientales.

Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Se exceptúan los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas enumeradas en el artículo 2.4.2.

La expresión “Podrán ser recurridas” parece que indica la posición activa en el proceso de actor.   Sin embargo, dentro del conjunto de normas que regulan esta situación, el resultado, puede ser, a mi juicio, diferente.

Interpretación de conformidad con el Convenio de Aarhus.

Este Convenio, ratificado por España, es el que introduce las líneas principales que han seguido las directivas europeas y la Ley 27/2006 de 18 de julio, por la cual se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente,

El artículo 9 del convenio de Aarhus regula el Derecho de Acceso a la Justicia en materia de medio ambiente, también dice que:

Aquello que constituye interés suficiente y lesión de un derecho se determina de acuerdo con las disposiciones del derecho interno y conforme con el objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Convenio. A tal efecto, el interés de toda organización no gubernamental que cumpla las condiciones previstas en el artículo 2, apartado 5, se considera suficiente en el sentido de la letra a). Igualmente, se considera que estas organizaciones tienen derechos que podrían ser lesionados en el sentido de la letra b) anterior.

La mención del Convenio de Aarhus es clave para entender la regulación de este derecho y poder hacer una interpretación del resto de preceptos. El Convenio de Aarhus quiere “conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia”. Esta mención también se encuentra en el artículo 15 de la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del consejo de 26 de mayo de 2003 por la que se establecen medidas para la participación del participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo.

Por esta razón no hay que interpretar la ley 27/2006 de forma que el acceso a la justicia para asociaciones ambientales sea más restrictivo que para particulares u otro tipo de personas jurídicas.

Legitimación apoyada en la ley 27/2006 de 18 de julio, por la cual se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Ya hemos visto el artículo 22 anteriormente.

La redacción podría ser más clara, más todavía, en una institución como la del codemandado, que ya de per sé, tiene una regulación escasa y como dice alguna persona entre la doctrina, “inconclusa”.

No obstante, ofrece solución a esta situación igualmente. En principio el codemandado está defendiendo un acto o disposición de la Administración, pero puede darse que, en otro momento, tenga que presentar un recurso para defender ese mismo acto.

Por ejemplo, si la administración autora del acto, quiere allanarse, incumpliendo la ley, y haciendo omisión de la obligación de defender el medio ambiente, ¿Puede una asociación medioambiental presentar o continuar un recurso?, ¿Puede continuar defendiendo el acto frente a la administración que dicta el acto?

O si, como puede pasar, la justicia otorga la razón a la actora, ¿Puede la asociación presentar un recurso en segunda instancia o de casación?

O si fuera el caso que una sentencia favorable a la administración autora del acto y que protege el medio ambiente, si la Administración no comienza la actuación para conseguir la ejecución, ¿Puede pedirlo una asociación medioambiental al amparo de la acción pública?

Con el artículo 22 mencionado, podría, pero sólo puede si está dentro del procedimiento. De otra manera ni tendría conocimiento, ni tendría opción, al no ser parte. Ser codemandado ofrece la opción de defensa y de presentar los recursos dentro de la ley 29/1998, si los actos o, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas (incluido también la administración de justicia, incluido también el allanamiento) vulneran las normas relacionadas con el medio ambiente.

Por ejemplo, en relación a la posibilidad de solicitar la ejecución, la STS 20-10-2008, rec. 5719/2006 O la STS, sección. 5ª, S 9-2-2009, admiten esta posibilidad.

Como dice la exposición de motivos de la ley 27/2006:

la Ley incorpora la previsión del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus e introduce una especie de acción popular cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente, que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y desarrollen su actividad en el ámbito territorial afectado por el acto u omisión impugnados. Se consagra definitivamente, de esta manera, una legitimación legal para tutelar un interés difuso como es la protección del medio ambiente a favor de aquellas organizaciones cuyo objeto social es, precisamente, la tutela de los recursos naturales.”

Este precepto pone de manifiesto que la Ley 27/2006 no ha querido replicar una acción pública como el resto que reconoce el ordenamiento jurídico.    Quizá ha sido cicatera, en relación a otras acciones públicas.   Sus requisitos son muy útiles para acceder  a la justicia gratuita, pero limitan la legitimación subjetiva a ciertas entidades y ponen en duda la legitimación objetiva.   De hecho hay administraciones que están limitando la participación en procedimientos a todas las asociaciones que no cumplan esos requisitos.  Eso supone que el régimen es más restrictivo que en otros sectores del ordenamiento jurídico.   La aplicación de la ley 27/2006 limita la participación de asociaciones, en vez de ampliarlos.

En relación a la interpretación de la ley 27//2006, hay que recordar, por ejemplo, la sentencia del TSJ Galicia de fecha 23 de abril de 2021, recuerda:

“… la especial significación constitucional del medio ambiento amplía, sin duda, lo marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente miedo la defensa de la legalidad sino miedo la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, cono ella, en toda la sociedad a quien también lo precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.”.

¿Y si la asociación codemandada no ha sido emplazada?

Puede haber pasado que la asociación que se presenta como demandada no haya sido emplazada.

   La acción pública no puede depender de qué una de las partes, ni notifique, ni publique, que se está tramitando el expediente.  Si que debe existir una legitimación, un interés en el asunto, por supuesto.    Pero existiendo ese interés, si extraprocesalmente, la asociación que ejercela acción pública, conoce la existencia del procedimiento, puede personarse.

Cómo dice la STS de 25/10/1999 (sección 3) 

“tal declaración es contraria a la jurisprudencia consolidada ( Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 3 de abril y 18 de mayo de 1993, 1 de octubre de 1994, 15 de junio de 1996, 28 de febrero de 1998 y 17 de mayo de 1999) y a la doctrina del Tribunal  Constitucional (Sentencias 9/81, de 31 de marzo, 8/84, de 27 de enero, 181 y 182/85, de 20 de diciembre, 241/86, de 14 de febrero, 38/87, de 1 de abril, y 97/91, de 9 de mayo), que exigen el emplazamiento personal y directo, además de la Administración autora del acto que se impugna, del codemandado o persona a cuyo favor deriven derechos y obligaciones del propio acto e incluso de toda persona que tuviese interés directo en el mantenimiento del mismo, y así lo recogió el artículo 64.2 de la Ley de esta Jurisdicción, redactado por Ley 10/1992, y en la actualidad los artículos 21.1 y 49.1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio.”

No es ilegítimo que esta asociación comparezca tras tener conocimiento extraoficial de la existencia de un pleito. El Tribunal Supremo considera que no hay indefensión en los supuestos en que alguien conoce la existencia del litigio, no ha sido emplazado, pero, no comparece.  Luego, a contrario, si no te emplazan, y conoces de la existencia del procedimiento, debes personarte.   En tal sentido, STS 12/03/2013,

 Lo dicho es bastante para declarar que no ha lugar al recurso de casación. Sin embargo, no es ocioso añadir, aunque sea ad abundantiam , que no cabe apreciar una situación de indefensión real y efectiva de quien denuncia la falta de emplazamiento para comparecer en el proceso cuando quien así se manifiesta ha tenido conocimiento extraprocesal de la existencia del recurso contencioso-administrativo y, por su pròpia falta de diligencia (o por sus cálculos estratégicos sobre lo que más le conviene), no se ha personado en

el mismo. Cierto es que ese conocimiento extraprocesal no puede presumirse sin más, sino que debe ser acreditado mediante prueba suficiente, pero esta advertencia no excluye las reglas del criterio humano que rigen la prueba de presunciones, de manera que basta al efecto con que del examen de las actuacions pueda inferirse de manera suficiente y razonable tal conocimiento extraprocesal. Pues bien, situados en esta perspectiva, y atendiendo a las circunstancias del caso, se hace verdaderamente difícil de entender (más bien,

resulta abiertamente inverosímil), con arreglo a las reglas generales del comportamiento humano y la realidad bien conocida del desenvolvimiento real del planeamiento y la gestión urbanística en los municipios españoles, que la entidad ahora recurrente en casación, tan implicada como ella misma afirma (y enfatiza la recurrida en casación) en el planeamiento y gestión urbanística de la localidad de Brunete, aquí objeto de controversia, no tuviera la menor noticia de la interposición y tramitación del proceso de instancia, hasta el punto de no poder ni siquiera plantearse su personación en el mismo, y sólo adquiriera conocimiento de la sentencia del Tribunal a quo una vez que ésta se dictó y notificó al Ayuntamiento demandado. Tal explicación, tan difícil de asumir, hubiera podido considerarse razonable, pero la recurrente ni siquiera lo ha intentado justificar.”

La ley 27/2006 es una norma fundamental en el derecho medioambiental.   Especialmente para el derecho a la información ambiental, pero también para el acceso a la justicia, como hemos visto.

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